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Die UNESCO und der ungleiche Kampf für den Schutz des Unterwasserkulturerbes


Dr. Ulrike Koschtial, verh. Guérin (1)
UNESCO

 


Die UNESCO-Homepage zur Konvention

Der Text der Unesco-Konvention (dt.)

Der Text der Unesco-Konvention (engl.)

Der offizielle Film zur Unesco-Konvention


Als im Jahr 2001 die UNESCO-Konvention über den Schutz des Unterwasserkulturerbes (2) in der UNESCO-Generalkonferenz angenommen wurde – mit 88 Für- und 5 Gegenstimmen sowie 15 Enthaltungen – war vorherzusehen, dass der Ratifizierungsprozess langwierig sein würde.

Der Text der jungen Konvention war in oft stürmischen und kontroversen Debatten verhandelt worden. Juristen, Archäologen, Diplomaten und Militärexperten sowie leider auch Schatzjäger hatten ihre Ansichten vorgetragen.

Die Gewichte fielen dabei in eine ungleiche Waage: Es bestand und besteht immer mehr ein großes Interesse an der Ausbeutung archäologischer Stätten auf dem Meeresgrund zu Gunsten des Kunstmarktes. Dem steht das Interesse der weniger zahlungskräftigen und leider auch weniger medienaktiven Archäologen und des Museumspublikums gegenüber. Das Interesse am Unterwasser-Tourismus könnte dieses Ungleichgewicht ausgleichen, er ist jedoch noch in Entwicklung begriffen und noch nicht von ausreichender finanzieller Anziehungskraft, um das ökonomische Interesse an der sofortigen Ausbeutung betroffener Stätten aufzuwiegen. Es scheint daher zuweilen, dass man sich bezüglich des Unterwasser-Kulturerbes in etwa der Situation befindet, in der man sich bezüglich archäologischer Stätten an Land vor hundert Jahren befand.

Abgesehen von der Frage, ob ein kommerzieller Verkauf von Unterwasserkulturerbe erfolgen dürfe oder nicht, erstreckten sich die Streitigkeiten bezüglich der UNESCO-Konvention jedoch auch in vielen Dingen auf Punkte, die nur wenig oder gar nichts mit der Frage des Schutzes von Kulturerbe zu tun hatten.

Die Seerechtskonvention der Vereinigten Nationen (1982 United Nations Convention on the Law of the Sea im weiteren „UNCLOS“) war nicht unlang zuvor im Jahr 1994, und ihrerseits 12 Jahre nach der Annahme des Textes, in Kraft getreten. Dies verschreckte viele Staaten bei dem Unterfangen, das Unterwasserkulturerbe mittels einer Konvention zu schützen. Unter keinen Umständen wollte man das unter viel Schweiß errungene Mammutwerk des Seerechts, das über Jahrzehnte verhandelt worden war, abändern oder in Gefahr bringen. Dies ging soweit, dass einige Experten die Meinung vertraten, dass die UNCLOS eine unabänderliche und abschließende „Verfassung der Meere“ sei. Hinzu kamen Streitigkeiten über die Rechtshoheit in bestimmten Gewässern zwischen Küstenstaaten und Seemächten und um die Immunität von gesunkenen Kriegsschiffen.

Nichtsdestotrotz rief die sich stetig verschlimmernde Situation der auf dem Meeresboden befindlichen archäologischen Stätten nach einem rechtlichen Schutz, und das in allen Gewässern. Die Aushandlung eines internationalen Vertrages war dafür unabdinglich.

Sieben Jahre nach ihrer Annahme nähert sich die 2001er UNESCO-Konvention nunmehr ihrem Inkrafttreten. Ein Zeitpunkt also, noch einmal auf ihren Inhalt einzugehen und strittige Punkte zu erläutern.
 

1. Der Inhalt der Konvention

 

Die UNESCO-Konvention von 2001 wurde geschaffen, um den Schutz des Unterwasser-kulturerbes dem Schutz des Kulturerbes an Land anzupassen und die Zusammenarbeit zwischen den verschiedenen Staaten zu regeln und zu erleichtern.

Unter Unterwasserkulturerbe versteht die Konvention dabei alle Spuren menschlicher Existenz, die mehr als 100 Jahre unter Wasser gelegen haben und von historischer oder kultureller Bedeutung sind. Pipelines und andere noch in Benutzung stehende Anlagen bleiben dabei allerdings ausgeschlossen.

Dass dieses Unterwasserkulturerbe nicht weniger Schutz verdient als Landkulturerbe, scheint insoweit offensichtlich. Außerhalb ökonomischer Gesichtspunkte gibt es keinen Grund, warum Kulturerbe unter Wasser schlechter geschützt sein sollte als Kulturerbe, welches sich an Land befindet. Oft sind im Wasser befindliche archäologische Stätten sogar wegen des Luftabschlusses und ihrer Unzugänglichkeit weit besser erhalten als „trockene“ Fundplätze. Trotzdem mangelt es bisher an einem gleichwertigen rechtlichen Schutz. Die 2001er Konvention soll dies ändern.


Der Text der UNESCO-Konvention regelt jedoch explizit, dass weder andere Abkommen, einschließlich der UNCLOS, noch Hoheitsrechte oder Rechtsprechungshoheiten abgeändert werden (3).

Die UNESCO-Konvention beinhaltet auch keinerlei Regelung über das Eigentum an gefundenem Kulturgut. Schuld daran ist die Tatsache, dass die Identifikation von Wracks und ihren ehemaligen Eigentümern sehr schwierig sein kann, ein Eigentümer aber in vielen Fällen selbst bei alten Funden noch existiert (4). Eine Regelung wäre daher nur sehr schwer allen Aspekten gerecht geworden.

Die Konvention konzentriert sich daher auf drei Haupt-Punkte, um ihr Ziel des Schutzes von Unterwasserkulturerbe zu erreichen:

- Die Festlegung genereller Schutzprinzipien für Unterwasserkulturerbe;
- die Einrichtung eines internationalen Kooperationssystems; und
- die Festlegung von Richtlinien für die Arbeit von Unterwasserarchäologen (im Annex der Konvention).

a. Die Schutzprinzipien der Konvention von 2001

Die generellen Schutzprinzipien der Konvention der UNESCO von 2001 befinden sich, wie zu erwarten, in Harmonie mit den bereits für Kulturerbe an Land anerkannten Prinzipien. Sie umfassen das Prinzip des Schutzes und der Nichtkommerzialisierung des Kulturerbes, den Vorzug der Konservierung in situ (am Fundort) und die Beachtung archäologischer Standards bei einer eventuellen Fundbergung.

Zu betonen ist insoweit, dass die Konvention den respektvollen Zugang zu archäologischen Stätten durch die Öffentlichkeit unterstützt. Sie stellt also keine „Monopolisierung“ von Kulturerbe für Archäologen dar, sondern begrüßt eine Förderung seines Verständnisses und Schutzes.

Dass bei diesen generellen Prinzipien der Konvention das Problem der kommerziellen Ausbeutung bei weitem das schwerwiegendste ist, ist wie schon oben erwähnt kein Geheimnis.

In den letzten Jahren wurden in Asien mehr als 30 große und historisch bedeutsame Schiffswracks ausgebeutet und zerstört. Die Karibik verlor eine fast ebenso große Anzahl von unterseeischen archäologischen Stätten. Und was Europa betrifft, so fanden sich selbst nach der Plünderung eines Wracks vor Spanien durch eine kommerzielle Schatzjäger-Firma im Jahr 2007 mehr große Firmen (unter ihnen auch eine deutsche) daran interessiert, die Attraktion der „Schatzjagd“ zu vermarkten, als Spanien in seinem Versuch beizustehen, sein Kulturerbe zurückzuerlangen.

b. Das internationale Kooperationssystem

Neben der Festlegung von Schutzprinzipien ist das Kooperationssystem, welches eine Zusammenarbeit betroffener Staaten ermöglichen soll, ein wichtiger Bestandteil der UNESCO-Konvention. Dieses System wurde erarbeitet, um eine Schließung von Lücken in staatlichen Hoheitsrechten auf See zu finden.

Je weiter man sich von der Küste eines Staates entfernt, um so geringer werden die Hoheitsrechte des Küstenstaates. Auf hoher See hat ein Staat daher nur noch Rechte über seine eigenen Staatsangehörigen und Schiffe, die unter seiner Flagge fahren.

Wenn eine nicht in Territorialgewässern befindliche archäologische Stätte geplündert wird, bedarf es daher der Zusammenarbeit des Küsten- und des Herkunftsstaates (oder auch weiterer interessierter Staaten), um Plünderer zu stoppen. Diese Zusammenarbeit wird durch die 2001er Konvention geregelt. Hoheitsrechte oder Seerechtszonen werden hierdurch allerdings explizit nicht abgeändert.

In groben Zügen umrissen funktioniert das Kooperationssystem derart, dass jeder Staat die Schädigung des Unterwasserkulturerbes untersagt, seine Staatsangehörigen verpflichtet, Funde oder Aktivitäten zu melden und die Verpflichtung übernimmt, die anderen Vertragsstaaten der Konvention über empfangene Meldungen zu informieren. Diese können dann ihr Interesse an einer Kooperation anmelden, im Falle, dass sie eine nachweisbare historische Verbindung zu dem betroffenen archäologischen Fund haben.

Staaten, die so ihr Interesse angezeigt haben, werden untereinander beraten und die getroffenen Beschlüsse werden dann im Interesse des Kulturerbes und aller betroffener Staaten von einem Koordinierungsstaat umgesetzt. Dieser Koordinierungsstaat handelt insofern als Vertreter und erwirbt keine zusätzlichen Hoheitsrechte. Die Legitimation für Hoheitsakte gegenüber Personen und Schiffen auf hoher See ergibt sich insoweit aus dem Hoheitsrecht des an der Beratung teilnehmenden Herkunftsstaates (5).

Es ist sicher, dass sich bei der Umsetzung dieses Kooperationssystems Probleme stellen werden – zum Beispiel was die Kontrolle von meldungspflichtigen Aktivitäten betrifft, aber auch insoweit es nötig ist, ein Schiffswrack zu identifizieren, um zu wissen, welcher Staat Konsultationsrechte geltend machen kann.

Für die Erleichterung der Beantwortung derartiger Fragen sieht die UNESCO-Konvention die Möglichkeit der Einrichtung eines wissenschaftlichen und technischen Rates vor. Wann und wie dieser Rat etabliert wird – und ob überhaupt – bleibt allerdings der Versammlung der Vertragstaaten überlassen, die zusammentritt, sobald die Konvention in Kraft tritt.

c. Die Richtlinien für die Arbeit der Unterwasserarchäologen

Ein überaus wichtiger Teil der 2001er UNESCO-Konvention ist auch ihr Annex. Er setzt Standards für die Arbeit von Unterwasserarchäologen. Die durch diesen Annex aufgestellten Regeln orientieren sich an einer früheren „Charter“ des ICOMOS und haben weltweit eine breite Unterstützung durch Archäologen gefunden.

Diese Regeln setzen Grundprinzipien für archäologische Arbeit, die Dokumentation und die Finanzierung von Ausgrabungen. Sie sind nicht nur für Archäologen äußerst hilfreich, sondern auch für Behörden, die sich vor die Frage gestellt sehen, ob sie einem Antrag auf eine Ausgrabung stattgeben sollen oder nicht.
 

2.Die Konvention im Kontext des Internationalen Seerechts


a. Das Verhältnis zu UNCLOS

Trotz dieses oben erläuterten und auf den Kulturerbeschutz ausgerichteten Gehalts der 2001er UNESCO-Konvention gab es Gegenstimmen gegen den Text. Ein Hauptargument war – und ist nach wie vor, – dass die bereits oben erwähnte Seerechtskonvention der UNO (UNCLOS) abschließend sei und daher eine Konvention, die das Seerecht berührt, nicht zulässig sei. Dem ist nur schwer zu folgen.

Abgesehen davon, dass die UNCLOS in ihrem Grundcharakter ein Vertrag ist, der inter partes, also zwischen konsentierenden Staaten, durchaus abänderbar bleibt, scheint sie auch selbst eine Konvention zur Regelung des Kulturgutschutzes zu antizipieren. Artikel 303 Absatz 4 besagt insoweit klar, dass UNCLOS weitere Regelungen zum Thema des Kulturgutschutzes zulässt (6).

Spätestens seit in den letzten Jahren bisher unbekannte Lebensformen und Ressourcen auf dem Meeresboden entdeckt wurden und ihre Ausbeutung bzw. ihr Schutz Gegenstand internationaler Verhandlungen sind, sollte auch zudem klar sein, dass UNCLOS wohl eine Grundverfassung der Meere sein kann, niemals aber eine abschließende Bibel. Es wird immer wieder und immer neue Bereiche geben, die noch nicht geregelt wurden, jedoch einer Regelung bedürfen.

Gegen die UNESCO-Konvention und ihr Kooperationssystem wurde im Weiteren argumentiert, dass Artikel 303 Absatz 2 (7) Küstenstaaten ein – und hier liegt der Schwerpunkt – abschließendes Recht zur Verteidigung ihrer Kulturgüter bis zum äußersten Limit der sogenannten „Contiguous Zone“ gewährt (d.h. maximal 24 Seemeilen von der Küste). Aus diesem Punkt wurde ein Verbot weitergehender Schutzbemühungen abgeleitet. Hier sollten jedoch Mängel in der Formulierung dieses in letzter Sekunde in die internationale Seerechtskonvention eingefügten Artikels nicht zur Umgehung seines in Absatz 1 festgelegten Haupt-zweckes dienen – nämlich archäologischen Stätten Schutz zuzusichern.

Dass ein Recht für Küstenstaaten gewährt wird, heißt nicht, dass sie nicht in Kooperation mit anderen hoheitstragenden Staaten in weiterer Entfernung von der Küste ihr Kulturgut verteidigen dürften. Nur dieses ist jedoch von der UNESCO-Konvention geregelt.

Ob Küstenstaaten auch im weiteren Bereich der ausschließlichen Wirtschaftszone Hoheitsrechte geltend machen können, die ihnen erlauben, ohne sich auf Hoheitsrechte anderer, kooperierender Staaten zu berufen, gegen Plünderungen vorzugehen, bleibt durch Artikel 10 Absatz 2 (8) der 2001er UNESCO-Konvention offen. Manche Staaten leiten dies aus Artikel 56 Absatz 1 b (ii) UNCLOS ab (9), andere widersprechen dem.

Dieser Streit sollte jedoch kein Grund sein, die 2001er Konvention abzulehnen. Sie entscheidet ihn nicht und respektiert bestehendes internationales Recht. Soweit ein Staat Hoheitsrechte besitzt, kann er selbst gegen Plünderer vorgehen, ansonsten tut er dies durch Kooperation mit anderen Vertragsstaaten unter dem Schirm der UNESCO Konvention (10).

b. Der Schutz von Kriegsschiffen

Als letzter Punkt soll kurz der Schutz der Reste von Kriegsschiffen angesprochen werden. Auch dieser ist bis heute heftig umstritten.

Vorangeschickt sei, dass die 2001er UNESCO-Konvention auch die Reste von Kriegsschiffen vor Plünderung und Zerstörung schützt. Dazu sollten sie natürlich unter die Konvention fallen, das heißt 100 Jahre alt und von historischer oder kultureller Bedeutung sein.

Mehrere große Seemächte hatten nichtsdestotrotz sowohl in den Verhandlungen der UNCLOS als auch in den Verhandlungen der UNESCO-Konvention versucht, eine vollkommene Immunität der Wracks von (ihren) Kriegsschiffen durchzusetzen (11).

Die 2001er Konvention gesteht insoweit zwar ein Bestimmungsrecht des Herkunftsstaates bezüglich Wracks von Kriegsschiffen zu, allerdings nur, wenn diese sich in internationalen Gewässern befinden. Bezüglich Territorialgewässern regelt die Konvention in ihrem Artikel 7 Absatz 3, dass Küstenstaaten Herkunftstaaten über Funde von solchen Überresten „informieren sollten“. Es wird in diesem Falle jedoch keine ausschließliche Immunität zugestanden.

Dies begründet sich damit, dass die Großzahl der Küstenstaaten einer Einschränkung ihrer Hoheitsrechte auf ihrem eigenen Territorium niemals zustimmen würde. Zudem sei auch angemerkt, dass das Wrack eines Kriegsschiffes, welches bereits 100 Jahre auf dem Meeresboden ruht, kaum mehr Staatsgeheimnisse hütet und auch nicht unter die Definition des Kriegsschiffes im Sinne der UNCLOS fällt (12).

Die 2001er UNESCO-Konvention gesteht den Herkunftstaaten von versunkenen Kriegsschiffen mehr zu, als bisher schriftlich geregelt war nämlich, dass sie normalerweise über ihren Fund informiert.

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(1) Die Autorin ist Verantwortliche für die UNESCO-Konvention von 2001 zum Schutz des Unterwasserkulturerbes in der UNESCO. Die in diesem Artikel geäußerten Ansichten sind jedoch allein die Ansichten der Autorin und binden die UNESCO nicht. 
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(2) Siehe den Text der Konvention (in den Originalsprachen Englisch, Französisch, Spanisch, Chinesisch, Russisch und Arabisch) sowie weitere Informationen unter www.unesco.org/culture/en/underwater
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(3) Artikel 3 der UNESCO-Konvention besagt: Relationship between this Convention and the United Nations Convention on the Law of the Sea: Nothing in this Convention shall prejudice the rights, jurisdiction and duties of States under international law, including the United Nations Convention on the Law of the Sea. This Convention shall be interpreted and applied in the context of and in a manner consistent with international law, including the United Nations Convention on the Law of the Sea.
 

Siehe auch Artikel 6 III der Konvention von 2001: This Convention shall not alter the rights and obligations of States Parties regarding the protection of sunken vessels, arising from other bilateral, regional or other multilateral agreements concluded before its adoption, and, in particular, those that are in conformity with the purposes of this Convention.
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(4) Der Fall der Schiffe JUNO und GALGA, in US-amerikanischen Gewässern versunkener spanischer Kriegsschiffe, ist insoweit illustrativ. Nachdem Schatzjäger die Schiffe aufgespürt hatten, hatte Spanien vor Gericht sein Eigentum geltend gemacht. Da Eigentumsrechte des Staates bei versunkenen Kriegsschiffen erhalten bleiben, wurde den Schatzjägern der Zugriff auf die Schiffe verwehrt und die geborgenen Objekte einem US-amerikanischem Museum zugeführt. In solchen Fällen wäre es daher ein müßiges und zu strittiges Unterfangen, mittels eines Übereinkommens Eigentumsrechte zu regeln. Dies bleibt daher, wie gehabt, dem Privatrecht und internationalem Recht überlassen. 
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(5) Siehe Artikel 10 Absatz 6 und 12 Absatz 6 der UNESCO-Konvention. 
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(6) "This article is without prejudice to other international agreements and rules of international law regarding the protection of objects of an archaeological and historical nature." 
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(7) Artikel 303 Absatz 2 UNCLOS besagt: "In order to control traffic in such objects, the coastal State may, in applying Article 33, presume that their removal from the sea-bed in the zone referred to in that article [d.h. in der Contiguous Zone – die Aut.] without its approval would result in an infringement within its territory or territorial sea of the laws and regulations referred to in that article." 
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(8) A State Party in whose exclusive economic zone or on whose continental shelf underwater cultural heritage is located has the right to prohibit or authorize any activity directed at such heritage to prevent interference with its sovereign rights or jurisdiction as provided for by international law including the United Nations Convention on the Law of the Sea. 
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(9) Die Seerechtskonvention gewährt ihren Vertragsstaaten das Hoheitsrecht für „marine scientific research“ – ob hierunter auch Unterwasserarchäologie fällt, ist strittig. 
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(10) Es sei zudem angemerkt, dass das Sekretariat der Seerechtskonvention (UNCLOS) bei der Aushandlung der 2001er UNESCO-Konvention anwesend war (die UNESCO ist eine Tochter der UNO), um die Kompatibilität der beiden Konventionen abzusichern. 
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(11) Siehe Artikel 32 und 236 UNCLOS, die eine Immunität für funktionstüchtige Kriegsschiffe (jedoch nicht deren Wracks) festlegt. 
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(12) Artikel 29 UNCLOS besagt: “For the purposes of this Convention, "warship" means a ship belonging to the armed forces of a State bearing the external marks distinguishing such ships of its nationality, under the command of an officer duly commissioned by the government of the State and whose name appears in the appropriate service list or its equivalent, and manned by a crew which is under regular armed forces discipline.” 
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Stand: Mai 2009

 
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